Проверка КСП доходов от использования муниципального имущества

На основании требований Федерального закона от 07.02.2011 № 6‑ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований», положений о контрольно-ревизионной комиссии муниципального района инспекторы КСП проводят проверку поступлений от использования муниципального имущества. В ходе проверки осуществляются контрольные мероприятия в части неналоговых доходов и оценка доходности:

– от имущества, закрепленного на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями, находящегося в хозяйственном ведении муниципальных предприятий и казне муниципального образования;

– от находящихся в муниципальной собственности акций (вкладов, паев) хозяйственных обществ;

– от продажи муниципального имущества;

– от использования земельных ресурсов.

Каждый муниципалитет разрабатывает свой порядок проведения такой проверки и утверждает его соответствующим нормативным актом. В статье поговорим о порядке проведения проверки использования муниципального имущества, в том числе получения доходов.

Объекты и субъекты проверки

Контроль поступления доходов от использования муниципальной собственности может осуществляться как при внешней проверке годового исполнения районного бюджета, так и в соответствии с планом работы КСП на основании установленного порядка.

Объектами проверки являются:

– муниципальное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за муниципальными бюджетными предприятиями;

– муниципальное имущество, переданное в оперативное управление муниципальным бюджетным учреждениям;

– муниципальное имущество, входящее в состав муниципальной имущественной казны;

– пакеты акций хозяйственных обществ, находящиеся в муниципальной собственности;

– приватизированное муниципальное имущество и пакеты акций, проданные на аукционных торгах и путем публичного предложения;

– земельные ресурсы, находящиеся в ведении муниципального образования;

– муниципальные земельные ресурсы.

Субъектами проверки являются:

– структурное подразделение органов местного самоуправления по управлению финансами;

– структурные подразделения органов местного самоуправления, являющиеся администраторами неналоговых доходов от использования муниципального имущественного комплекса;

– структурное подразделение органов местного самоуправления, осуществляющее ведение реестра;

– муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, в хозяйственное ведение и оперативное управление которым передано муниципальное имущество.

Предмет проверки

При проверке использования муниципального имущества контролеры запрашивают и анализируют:

– положения (уставы) субъектов проверки;

– акты сверок между структурными подразделениями по управлению финансами и администраторами неналоговых доходов о поступивших доходах в бюджет муниципального образования;

– реестр муниципальной собственности;

– информацию о стоимости муниципального имущества;

– сведения об арендуемых, свободных площадях, выбывших из муниципального управления в проверяемом периоде, с указанием причин выбытия (приватизация, продажа на аукционе и т. д.);

– данные о суммах начисленной и фактически поступившей арендной платы (имущественный комплекс, земельные ресурсы) за рассматриваемый период в разрезе плательщиков;

– информацию о суммах предоставленных льгот по арендной плате, сумме задолженности по арендной плате в проверяемом периоде, в том числе взыскиваемой по судебным решениям;

– сведения о планируемых и фактических результатах финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и акционерных обществ с долей собственности муниципального образования, включая размер чистой прибыли (убыток), отчисления в местный бюджет от чистой прибыли и дивиденды от акций, находившихся в муниципальной собственности;

– данные о планируемых и фактических суммах неналоговых поступлений в местный бюджет от приватизации муниципального имущества и продажи земельных участков;

– информацию о доходах от платных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями;

– сводную бюджетную роспись;

– бюджетную отчетность;

– первичные учетные документы;

– договоры, соглашения и т. д.;

– результаты мероприятий внутреннего контроля.

Проверка управления муниципальным имуществом

Объем поступающих в бюджет доходов напрямую зависит от эффективности использования имущества. Анализ эффективности управления муниципальным имуществом включает в себя оценку:

1) организации учета муниципального имущества;

2) определения состава и структуры доходных объектов имущества;

3) действующей системы планирования доходов от использования объектов муниципального имущества;

4) фактической организации использования объектов муниципального имущества и ее соответствие запланированным показателям;

5) контроля за использованием доходных объектов муниципального имущества и обеспечения их сохранности.

Проверка учета имущества

Закон № 6‑ФЗ обязывает органы местного самоуправления вести реестры муниципального имущества. Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества утвержден Приказом Минэкономразвития России от 30.08.2011 № 424 (далее – Порядок ведения реестра). Для ведения реестра муниципального имущества в электронном виде муниципальными образованиями используется специализированная автоматизированная информационная система управления и распоряжения муниципальным имуществом. Программный продукт должен обеспечивать учет объектов муниципального имущества, ведение и учет исполнения договоров по объектам имущества, формирование отчетности, регламентируемой действующим законодательством, и необходимой аналитической отчетности. Пунктом 5 Порядка ведения реестра установлено, что реестр следует вести на бумажном и электронном носителях. В случае несоответствия информации на указанных носителях приоритет имеет информация на бумажном носителе. Реестры должны храниться и обрабатываться в местах, недоступных для посторонних лиц, с соблюдением условий, обеспечивающих предотвращение хищения, утраты, искажения и подделки информации. Выгрузка на бумажный носитель обычно производится ежегодно по состоянию на 1 января. Как показывают результаты проверок, реестры не всегда выгружаются на бумажный носитель и утверждаются на отчетную дату.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, составляют муниципальную казну муниципального образования. Включение имущества в казну и выбытие из казны осуществляются на основании правового акта главы муниципального образования. При проверке реестров имущества, предоставленных муниципальными образованиями, КСП выявляют случаи, когда:

– данные реестра муниципального имущества не соответствуют сведениям ведомости казны муниципального имущества (бухгалтерский учет) (несоблюдение требований п. 145 Инструкции № 157н^[1]);

– под одним реестровым номером зарегистрировано несколько объектов (квартир) (ЖК РФ предусмотрен пообъектовый (поквартирный) учет жилищного фонда);

– структура реестра муниципального имущества не включает информацию, рекомендуемую к отображению согласно п. 4 Порядка ведения реестра.

Объекты недвижимого имущества подлежат государственной регистрации в силу норм Федерального закона от 13.07.2015 № 218‑ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Государственная регистрация прав на недвижимое имущество – юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества.

Государственная регистрация прав осуществляется посредством внесения в Единый государственный реестр недвижимости записи о праве на недвижимое имущество, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Государственная регистрация перехода, ограничения права на объект недвижимости, обременения объекта недвижимости или сделки с ним проводится при условии государственной регистрации права на данный объект в Едином государственном реестре недвижимости, если иное не установлено федеральным законом.

В ходе проверок учета объектом муниципального имущества контролеры заключают, что государственная регистрация права собственности на объекты недвижимости, являющиеся муниципальной собственностью, обеспечена не в полном объеме.

Кроме того, контрольно-счетные органы выявляют нарушения требований Приказа Минфина России от 13.06.1995 № 49
«Об утверждении методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств», ст. 11 Федерального закона от 06.12.2011 № 402‑ФЗ «О бухгалтерском учете», а именно: муниципальные образования не проводят инвентаризацию муниципального имущества либо инвентаризация осуществляется без выезда на объекты, не анализируются сведения о возможности приватизации жилых помещений гражданами, не проводится сверка с данными из Единого государственного реестра недвижимости.

Проверка администрирования доходов
от распоряжения имуществом

В силу ст. 42 БК РФ основу неналоговых доходов местного бюджета составляют доходы от использования муниципального имущества. Собраниями депутатов муниципальных районов и сельских поселений в соответствии с БК РФ ежегодно на очередной финансовый год и на плановый период принимаются решения о бюджете,
утверждаются перечень главных администраторов доходов бюджета и закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета. Анализ исполнения бюджета по неналоговым доходам проводится на основании размещенных финансовыми отделами администраций муниципальных районов на официальных сайтах отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (ф. 0503317).

Анализ изменения утвержденных бюджетных назначений, а также поступления доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, в разрезе муниципальных образований может показать следующее:

– неравномерность поступления доходов в течение года;

– отклонения в сторону завышения прогнозных значений поступления (завышение муниципальными образованиями планируемых объемов доходной части бюджета в виде поступлений неналоговых доходов от продажи материальных и нематериальных активов, прочих неналоговых доходов приводит к принятию завышенных обязательств и, как следствие, к образованию кредиторской задолженности по принятым обязательствам);

– представление главными администраторами доходов бюджета сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета в муниципальных образованиях при формировании поступлений администрируемых неналоговых доходов на очередной финансовый год, плановые назначения без соответствующих расчетов и обоснований (в том числе без учета реальной к взысканию дебиторской задолженности), что приводит к занижению прогнозных показателей (нарушение п. 1 ст. 160.1 БК РФ);

– неэффективная работа по взысканию дебиторской задолженности. Администраторы неналоговых доходов местных бюджетов в нарушение бюджетного законодательства (ст. 160.1 БК РФ) и договорных обязательств не всегда обеспечивают эффективную работу по взысканию задолженности, не ведут должным образом претензионно-исковую работу (несвоевременно принимаются меры к арендаторам-должникам по арендных платежам либо не принимаются вообще, исковые заявления в суд направляются не в полном объеме, исполнительные листы в Федеральную службу судебных приставов направляются с затягиванием сроков либо не передаются, что влияет на поступление платежей в консолидированный бюджет муниципальных районов).

Оценка доходности муниципального имущества

При проведении проверки может осуществляться:

1. Оценка доходности имущества, закрепленного на праве оперативного управления за муниципальными бюджетными учреждениями. Для проведения такой оценки используются следующие показатели:

– объем доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;

– объем неналоговых доходов районного бюджета от муниципального имущественного комплекса;

– стоимость имущества, закрепленного на праве оперативного управления за муниципальными бюджетными учреждениями.

2. Оценка доходности имущества муниципальной имущественной казны. При проведении этой оценки используется показатели:

– объем неналоговых доходов, поступивших в местный бюджет в соответствии с договорами возмездного пользования имуществом муниципальной имущественной казны (аренды, концессии и т. д.);

– объем неналоговых доходов районного бюджета от использования муниципального имущественного комплекса;

– стоимость имущества муниципальной имущественной казны, переданного по договорам возмездного пользования.

Анализ поступления в бюджет доходов от сдачи в аренду муниципального имущества

При проведении контроля за правильностью оформления сделок по передаче в аренду муниципального имущества осуществляется проверка заключенных договоров аренды. Договоры должны быть заключены по результатам конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды согласно требованиям ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135‑ФЗ «О защите конкуренции». По результатам анализа договоров аренды в акте проверки будет указано, приведены ли в договоре, в соответствии с гл. 34 ГК РФ, данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды.

При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, признается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным в рамках п. 3 ст. 607 ГК РФ. В случае заключения договоров аренды нежилых помещений данные об объектах приводятся на основании их технических паспортов. Информация об объектах недвижимости должна содержать размеры сдаваемых в аренду площадей и характеристику помещений (подвал, цокольный этаж, в жилом доме и др.).

В соответствии с п. 2 ст. 609 ГК РФ договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом. При этом:

– договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента регистрации (п. 2 ст. 651 ГК РФ);

– договоры аренды, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 2 ст. 26 ЗК РФ).

Если в ходе проверки будет установлено, что при заключении договора аренды не соблюдены требования о государственной регистрации сделки, то сделка будет признана ничтожной (ст. 165 ГК РФ).

При проверке поступления в бюджет доходов от сдачи в аренду муниципального имущества контролеры выявляют следующие нарушения:

– главными администраторами доходов не произведен перерасчет арендной платы по действующим долгосрочным договорам аренды с учетом среднегодового индекса потребительских цен на товары и услуги, установленного в прогнозе социально-экономического развития области на текущий год и в связи с изменением исходных данных для расчета арендной платы, в том числе с учетом новой кадастровой стоимости земельных участков (в рамках проверки осуществляется анализ фактического начисления арендной платы на предмет соответствия условиям заключенных договоров аренды, правильности применения льгот и коэффициентов муниципальной поддержки в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а также требованиям утвержденного порядка (методики) определения уровня арендной платы. Полученные данные сводятся в таблице, и делается вывод о правильности или неправильности осуществляемых расчетов);

– в договорах аренды муниципального имущества предусмотрены разные сроки уплаты арендных платежей (ежемесячные, ежеквартальные или разовые);

– отсутствует надлежащий контроль за полнотой и своевременностью поступления платежей по договорам аренды муниципального имущества (платежи поступают не равными частями и не в установленные сроки);

– муниципальное имущество передано в субаренду без согласования с собственником;

– при предоставлении в аренду земельных участков без торгов администрация муниципального района при определении размера арендной платы руководствовалась нормативно-правовым документом, утратившим силу;

– не проводилась оценка рыночной стоимости годовой арендной платы помещения и не составлен отчет об оценке (нарушение Федерального закона от 29.07.1998 № 135‑ФЗ «Об оценочной деятельности»);

– отсутствует единый подход к определению размера пени за просрочку платежей по договорам аренды имущества;

– не применяются меры по взысканию пеней за несвоевременное выполнение обязательства по уплате арендных платежей;

– администрации муниципальных образований не осуществляют должный контроль за полнотой поступления платежей компенсационного характера (коммунальных и эксплуатационных), а также за взысканием начисленных пеней;

– платежи вносятся с нарушением сроков, установленных договорами аренды (недостаточная (несвоевременная) претензионно-исковая работа);

– акты сверки взаимных расчетов составлены не со всеми арендаторами;

– отсутствует порядок принятия решений о признании безнадежной к взысканию дебиторской задолженности по платежам в бюджет и ее списанию;

– имеет место нецелевое использование имущества, переданного в аренду (вместо оказания социально-бытовых услуг арендованное муниципальное имущество отведено под автосервис, автомойку, шиномонтаж и магазин автозапчастей).

Здесь же отметим, что на основании отчетности главных администраторов доходов бюджета проверяющие осуществляют анализ исполнения бюджета по доходам от сдачи в аренду муниципального имущества (утверждено, исполнено, отклонение), при этом:

– устанавливаются причины невыполнения плановых значений по поступлениям доходов бюджета (проводится анализ обоснованности планирования доходов бюджета района);

– проводится анализ выпадающих доходов бюджета от предоставления льгот арендаторам объектов муниципального нежилого фонда (проверяется внесение изменений в решение о бюджете района при принятии решений о предоставлении льгот по арендной плате;

– проверяется исполнение доходов от сдачи в аренду муниципального имущества (проверка осуществляется на основании отчетных данных и первичных учетных документов).

Проверка передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование

Передача имущества в безвозмездное пользование создает риски возникновения у муниципалитетов дополнительных расходов на его содержание, утраты его технического состояния, эксплуатационных показателей, физического износа, а также указывает на необходимость проведения муниципальными образованиями инвентаризации данного имущества с целью принятия соответствующих управленческих решений. В связи с этим важна эффективность использования имущества, переданного в безвозмездное пользование.

Как показывают результаты контрольных мероприятий при проверке эффективности и целесообразности передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование, совершаются следующие нарушения:

– отсутствуют утвержденные нормативные акты, регламентирующие порядок передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование;

– не перезаключались договоры безвозмездного пользования с юридическими лицами в случае их ликвидации;

– администрации муниципальных образований не соблюдают единый подход при предоставлении имущества в пользование: некоторым органам исполнительной власти нежилые помещения предоставляются в аренду, другим – в безвозмездное пользование, что свидетельствует о неэффективном управлении и распоряжении муниципальным имуществом и недополучении доходов в бюджет муниципальных образований;

– муниципальными образованиями безвозмездно сданы (предоставлены) нежилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности, без заключения договоров (нарушение ст. 689 ГК РФ).

Оценка системы внутреннего контроля, осуществляемого администраторами
неналоговых доходов

В ходе проверки поступления в бюджет доходов от использования имущества проверяющие уделяют внимание системе внутреннего контроля, организованного и проводимого объектом проверки, в том числе по следующим вопросам:

– соблюдение требований законодательства и нормативных правовых актов;

– определение размера арендной платы согласно утвержденной методике;

– точность и полнота учета доходов от сдачи в аренду муниципального имущества;

– своевременность подготовки достоверной отчетности, в том числе бухгалтерской, о результатах распоряжения и использования имущества муниципального образования;

– предотвращение ошибок и искажений;

– исполнение приказов и распоряжений в части передачи в аренду муниципального имущества;

– обеспечение надлежащего состояния имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в том числе в казне;

^[1] Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного само-
управления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утв. Приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н.