Если земельный участок используется не по целевому назначению или с нарушением законодательства РФ

Какими документами подтверждается использование земельного участка не по целевому назначению? Что является основанием для применения повышенной ставки земельного налога? Каков механизм изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в 2023 году в случае их неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением законодательства РФ? Давайте разбираться.

О документальном подтверждении
нецелевого использования земельных участков

Согласно пп. 1 п. 1 ст. 394 НК РФ налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) и не могут превышать 0,3 % в отношении отдельных видов земельных участков, в том числе:

– отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства;

– занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства (за исключением земельных участков, приобретенных (предоставленных) для индивидуального жилищного строительства, используемых в предпринимательской деятельности);

– не используемых в предпринимательской деятельности, приобретенных (предоставленных) для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества, а также земельных участков общего назначения, предусмотренных Федеральным законом от 29.07.2017 № 217‑ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

– ограниченных в обороте в соответствии с законодательством РФ, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд.

В отношении прочих (не указанных в пп. 1 п. 1 ст. 394 НК РФ) земельных участков предельная налоговая ставка установлена в размере 1,5 % (пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ).

Налоговый кодекс не содержит исчерпывающего перечня документов (сведений), подтверждающих использование земельного участка в предпринимательской деятельности либо его использование не по целевому назначению, представление которых в налоговые органы влечет безусловное применение налоговой ставки, установленной в соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ.

К таким документам (сведениям), рассматриваемым налоговым органом, в частности, могут относиться сведения, акты, постановления, предписания, представленные органами, осуществляющими государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль, материалы проверок правоохранительных органов, полученные в соответствии с законодательством, сведения, содержащиеся в налоговой или бухгалтерской (финансовой) отчетности, сведения, представленные в порядке межведомственного информационного взаимодействия, и т. п. По мнению Минфина, если обследования земельных участков проведены в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном для осуществления муниципального земельного контроля нормативными правовыми актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, то результаты обследований и проверок, а также составленные на их основании акты, предписания об устранении выявленных нарушений могут рассматриваться налоговыми органами для подтверждения соответствующих фактов использования/неиспользования земельных участков по целевому назначению, в целях применения налоговых ставок, установленных согласно нормам Налогового кодекса (Письмо от 17.02.2022 № 03‑05‑04‑02/11500).

Данные выводы подтверждаются судебной практикой (см., в частности, постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 26.07.2021 № 02АП-4699/2021 по делу № А82-20956/2020, АС ПО от 15.10.2021 № Ф06-9291/2021 по делу № А65-1304/2021).

На практике выявление нецелевого использования земельных участков носит массовый характер. В связи с этим возникает вопрос: как налоговым органом применяется официальное обращение муниципалитета о фактическом использовании земельного участка с указанием кадастрового номера и кода фактического использования (без представления дополнительных документов – актов, предписаний, постановлений и т. д.)?

В Письме от 16.09.2022 № БС-4-21/12304@ ФНС дала ответ на данный вопрос.

Налоговая служба отмечает, что порядок исчисления налога, определенный ст. 396 НК РФ, не предусматривает представление в налоговый орган в качестве основания для исчисления налога сведений органа местного самоуправления о фактическом использовании земельного участка.

Вместе с тем исходя из пп. 1 п. 1 ст. 394 НК РФ, п. 2 ст. 72 ЗК РФ, ч. 2 ст. 90 Федерального закона от 31.07.2020 № 248‑ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», а также разъяснений Минфина (Письмо от 17.02.2022 № 03‑05‑04‑02/11500), направленных налоговым органам для руководства в работе Письмом ФНС России от 18.02.2022 № БС-4-21/1989@, ФНС полагает возможным применять для исчисления налога документированные результаты контрольных мероприятий, проведенных органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, подтверждающие выявление нарушений обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений, перечисленных в пп. 1, 2 п. 18 ст. 396 НК РФ.

Об основании для применения повышенной ставки земельного налога

В более позднем Письме ФНС России от 12.12.2022 № БС-4-21/16806@ даны разъяснения об исчислении земельного налога и авансовых платежей в отношении земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства и не используемого по целевому назначению. Сведения о земельном участке представлены в соответствии с п. 18 ст. 396 НК РФ.

Согласно п. 18 ст. 396 НК РФ (в редакции Федерального закона от 29.09.2019 № 325‑ФЗ) до 2022 года орган, осуществляющий государственный земельный надзор, обязан был в течение десяти дней со дня выдачи предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, связанного с неиспользованием для сельскохозяйственного производства земельного участка, принадлежащего организации или физическому лицу на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, отнесенного к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах (за исключением земельных участков, указанных в абз. 4 и 5 пп. 1 п. 1 ст. 394 НК РФ), представлять в налоговый орган по субъекту РФ сведения о неиспользовании участка для сельскохозяйственного производства.

С 01.01.2022 пп. 1 п. 18 ст. 396 НК РФ (в редакции Федерального закона от 29.11.2021 № 382‑ФЗ) установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных Правительством РФ на осуществление федерального государственного земельного контроля (надзора) (далее – органы госземнадзора), обязаны сообщать в налоговый орган по субъекту РФ о выдаче предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений в связи с неиспользованием участка для сельскохозяйственного производства.

Начиная с налогового периода 2022 года действует п. 7.2 ст. 396 НК РФ (в редакции Федерального закона от 29.11.2021 № 382‑ФЗ), предусматривающий, что в отношении участка, сведения о котором представлены в соответствии с п. 18 ст. 396 НК РФ, исчисление суммы налога (суммы авансового платежа по налогу) производится по налоговой ставке, установленной согласно пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ (не более 1,5 %), начиная со дня совершения нарушений обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений, указанных в пп. 1 и 2 п. 18 ст. 396 НК РФ, либо со дня обнаружения таких нарушений в случае отсутствия у органа госземнадзора информации о дне совершения нарушений и до 1‑го числа месяца, в котором уполномоченным органом установлен факт устранения нарушений.

Из приведенных норм следует, что основанием для исчисления налога (суммы авансового платежа по налогу) в отношении участка по налоговой ставке, установленной согласно пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ, является представление сведений в соответствии с п. 18 ст. 396 НК РФ, которые подтверждают отсутствие условий для применения в отношении участка налоговой ставки в размере не более 0,3 %, установленной согласно абз. 2 пп. 1 п. 1 ст. 394 НК РФ для участков, фактически используемых для сельскохозяйственного производства.

Как следует из п. 7.2 ст. 396 НК РФ, вышеуказанный порядок исчисления налога (суммы авансового платежа по налогу) не зависит от количества собственников участка, а также факта привлечения их к административной ответственности (всех участников общей собственности на участок или некоторых), поскольку в рассматриваемом случае определяющим является установленный органом госземнадзора факт неиспользования участка для сельскохозяйственного производства, а не лица, виновные в этом.

Для налогового периода, предшествующего вступлению в силу п. 7.2 ст. 396 НК РФ, разъяснения по рассматриваемому вопросу доведены до налоговых органов Письмом ФНС России от 28.12.2018 № БС-4-21/25914@. Кстати, в данном письме ФНС уточняет следующее.

Для применения налоговой ставки в размере, не превышающем 0,3 %, необходимо соблюдение одновременно двух условий: отнесение участка к определенной категории земель или виду разрешенного использования (к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах) и использование этого участка для сельскохозяйственного производства.

Таким образом, если участок отвечает указанным выше критериям, налогообложение производится по ставке, не превышающей 0,3 %. В случае если участок признан не используемым по целевому назначению для сельскохозяйственного производства, налогообложение должно осуществляться по ставке, установленной в отношении «прочих земель» и не превышающей 1,5 %, начиная с налогового периода, в котором вынесено решение о выявленном правонарушении, до начала налогового периода, в котором правонарушение устранено.

Кроме этого, налоговики отметили, что вышеуказанные условия применения налоговой ставки в размере, не превышающем 1,5 %, действуют также в случае перехода права на участок к лицам, которые не привлекались к административной ответственности за использование участка не по целевому назначению, в том числе когда предыдущий собственник распорядился участком до устранения им правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.7 или 8.8 КоАП РФ.

О совершенствовании механизма изъятия
земельных участков

5 декабря 2022 года вступил в силу Федеральный закон от 05.12.2022 № 507‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который разработан в целях совершенствования механизма изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства РФ.

В соответствии с положениями Федерального закона от 24.07.2002 № 101‑ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» принудительное изъятие земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у собственника при неиспользовании земельного участка по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства РФ осуществлялось по основаниям, указанным в п. 2 и 3 ст. 6 данного закона. Теперь ст. 6 Федерального закона № 101‑ФЗ представлена в новой редакции.

К сведению:

По данным Россельхознадзора, с 1 января 2020 года по 30 декабря 2021 года было выявлено 11 722 земельных участков, которые не используются по целевому назначению или используются с нарушением требований земельного законодательства РФ^[1]. Основное количество выявленных нарушений связано с зарастанием земельных участков сорной, древесной и кустарниковой растительностью и неиспользованием земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Введены меры, позволяющие прервать цепочку фиктивной смены собственника на земельный участок

Действующее законодательство к рассматриваемым случаям позволяет применять процедуру принудительного изъятия земельных участков. Однако в настоящее время ее применение затруднено.

Одной из главных причин, по которой изъятие земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения неиспользуемых или используемых с нарушением требований законодательства РФ не осуществляется, являлась смена правообладателя земельных участков, отказ правообладателей от права собственности на земельный участок до обращения в суд с требованием об изъятии земельных участков.

В частности, по данным Россельхознадзора, смена правообладателя, отказ от земельного участка произошли по 1 893 земельным участкам, в отношении которых были выявлены нарушения требований законодательства РФ.

Принятые поправки исключают возможность ухода от ответственности за нарушение земельного законодательства путем введения запрета на переход, прекращение права собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и передачу участка в ипотеку. В частности, устанавливается, что при выявлении факта нарушения законодательства РФ
и выдаче предписания об устранении выявленного нарушения в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) вносится запись о невозможности государственной регистрации перехода, прекращения права собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и ипотеки как обременения на такой участок, за исключением случаев перехода права собственности в порядке универсального правопреемства. По мнению разработчиков рассматриваемых новшеств, указанная мера позволит прервать цепочку фиктивной смены собственника на земельный участок. При этом для собственника сохраняется право передавать участок в аренду в целях возможности устранения выявленных нарушений с помощью третьих лиц.

Вместе с тем в случае неустранения в установленный предписанием срок выявленного нарушения, после назначения административного наказания за неустранение выявленного нарушения запрещается совершение в отношении земельного участка любых сделок посредством внесения в ЕГРН записи о невозможности государственной регистрации перехода, прекращения права собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и ипотеки как обременения на такой участок до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии в связи с неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства РФ.

Соответствующие дополнения внесены в Федеральный закон от 13.07.2015 № 218‑ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Сокращены сроки процедуры изъятия земельных участков

В качестве еще одной проблемы, препятствующей изъятию земельных участков, органы исполнительной власти субъектов РФ указывают длительность сроков процедуры изъятия, поскольку при осуществлении федерального государственного земельного контроля (надзора) необходимо в течение трех лет подряд подтверждать факт неиспользования земельного участка. В связи с этим фактически срок изъятия земельного участка составляет шесть лет и более.

С целью устранения указанного недостатка предусматривается возможность установления факта неиспользования земельного участка по целевому назначению в течение трех и более лет к моменту осуществления федерального государственного земельного контроля (надзора) (ст. 6 Федерального закона № 101‑ФЗ).

Кроме этого, вводятся положения, регулирующие порядок продажи земельных участков на торгах посредством публичного предложения в случае их изъятия при неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства РФ, в том числе в целях сокращения общего срока изъятия участков у собственников сокращается срок принятия уполномоченными органами решений о приобретении таких земельных участков в государственную или муниципальную собственность до пятнадцати дней.

Переходные положения

При этом предусмотрены переходные положения, которые распространяют новые правила об условиях и порядке проведения пуб-
личных торгов на изъятые земельные участки и не реализованные на публичных торгах на дату вступления в силу изменений. Переходные положения также устанавливают порядок определения начальной цены земельного участка, подлежащего продаже на публичных торгах, в отношении которого вынесено до начала действия Федерального закона от 03.07.2016 № 354‑ФЗ^[2] и вступило в силу решение суда об изъятии земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, в котором начальная цена продажи земельного участка на публичных торгах судом не определена и отсутствует указание на способ ее определения.

Сокращены сроки рассмотрения дел судами

Кроме того, в отношении процедуры рассмотрения судами дел об изъятии земельных участков сельскохозяйственного назначения установлен особый порядок в части сокращения регламентных сроков.

На практике процесс рассмотрения судами дел об изъятии земельных участков занимает продолжительное время (от одного года и более) по ряду причин: длительная судебная процедура с учетом процессуальных сроков обжалования судебных актов, недобросовестное поведение собственников земельных участков, связанное с умышленным затягиванием судебного процесса. Указанные обстоятельства приводят к дальнейшей деградации земель и увеличению расходов, необходимых для их дальнейшего вовлечения в сельскохозяйственный оборот путем проведения культуртехнических мероприятий, которые в том числе финансируются за счет средств федерального и регионального бюджетов в рамках реализации программ государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства.

Предлагаемые изменения по сокращению сроков рассмотрения судами дел об изъятии земельных участков призваны повысить эффективность вовлечения в сельскохозяйственный оборот изымаемых земельных участков.

Соответствующие дополнения внесены в абз. 2 ч. 1 ст. 152 АПК РФ.

Кроме того, принятые поправки позволят сократить общий период изъятия не используемых по целевому назначению земельных участков сельскохозяйственного назначения и, как следствие, сократят деградацию земельных участков, поскольку изъятые участки будут оперативно возвращаться в сельскохозяйственный оборот.

Об инвестиционной привлекательности земельных участков

Принятые новшества в короткой перспективе могут увеличить количество земельных участков сельскохозяйственного назначения, изъятых по решению суда.

В свою очередь, по мнению разработчиков, возросшая отраслевая потребность в дополнительных площадях земель сельскохозяйственного назначения, а также предусмотренные Государственной программой эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 № 731, меры поддержки в форме субсидирования части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на проведение культуртехнических мероприятий, повысят инвестиционную привлекательность таких земельных участков и ускорят их вовлечение в сельскохозяйственный оборот.

При этом, основываясь на информации, представленной субъектами РФ, в 2022–2024 годах ожидается изъятие с последующей продажей на публичных торгах около 246 земельных участков, из которых 185 предположительно будут выкуплены субъектами РФ. Прогнозируемое количество земельных участков, которое будет приобретено субъектами РФ, составляет незначительный процент от общего количества земельных участков, не используемых по целевому назначению или используемых с нарушением требований земельного законодательства РФ. Это не приведет к существенному увеличению расходных обязательств по выкупу субъектами РФ земельных участков, изъятых по решению суда и не реализованных на публичных торгах.

Пункты 15 и 16 ст. 6 Федерального закона № 101‑ФЗ содержат требования, предусматривающие обязанность собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения, приобретенного по результатам торгов на основании решения суда о его изъятии, в течение года с момента возникновения права собственности начать использование такого земельного участка по целевому назначению. За неисполнение данного требования собственник земельного участка несет ответственность в порядке, установленном законодательством РФ (ч. 2.1 ст. 8.8 КоАП РФ).

* * *

Вопрос о применении ставок земельного налога может решаться налоговыми органами в соответствии с результатами обследований и проверок, а также составленными на их основании актами, предписаниями об устранении выявленных нарушений.

Основанием для исчисления налога (суммы авансового платежа по налогу) в отношении участка по ставке, установленной согласно пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ, является представление сведений в соответствии с п. 18 ст. 396 НК РФ, которые подтверждают отсутствие условий для применения в отношении участка налоговой ставки в размере, не превышающем 0,3 %, установленной в соответствии с абз. 2 пп. 1 п. 1 ст. 394 НК РФ для участков, фактически используемых для сельскохозяйственного производства.

5 декабря 2022 года вступил в силу Федеральный закон № 507‑ФЗ, который разработан в целях совершенствования механизма изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства РФ:

– введены меры, которые должны прервать цепочку фиктивной смены собственника на земельный участок в случае выявления нарушений законодательства РФ;

– сокращены сроки процедуры изъятия земельных участков;

– сокращены сроки рассмотрения дел судами.

^[1] Здесь и далее приведены данные на основании пояснительной записки к соответствующему законопроекту.

^[2] «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации».